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          農業農村部:盤活利用農村宅基地和住宅五大重點工作
          農村農業部
          IGEA
          2019-11-13
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              農村宅基地和住宅是農民的基本生活資料和重要財產,也是農村發展的重要資源。近年來,隨著城鎮化快速推進,農業轉移人口數量不斷增加,農村宅基地和住宅閑置浪費問題日益突出。
              
              為了提高農村土地資源利用效率、增加農民收入,農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作該如何開展?農業農村部劃出重點如下:鼓勵利用閑置住宅發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創意辦公、電子商務等新產業新業態,以及農產品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產業融合發展項目。
              

          01. 重點選這些因地制宜的模式
              
              鼓勵利用閑置住宅發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創意辦公、電子商務等新產業新業態,以及農產品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產業融合發展項目。
              
              支持采取整理、復墾、復綠等方式,開展農村閑置宅基地整治,依法依規利用城鄉建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市等政策。
              

          02. 重點支持培育這些主體
              
              支持農村集體經濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅。
              
              支持返鄉人員依托自有和閑置住宅發展適合的鄉村產業項目。
              
              引導企業參與盤活利用工作。
              

          03. 重點鼓勵這些創新盤活機制
              
              支持各地安排資金用于盤活利用獎勵、補助等。
              
              條件成熟時,研究發行地方政府專項債券。
              
              推動金融信貸產品和服務創新。
              
              結合鄉村旅游大會、農業嘉年華、農博會等活動,向社會推介農村閑置宅基地和閑置住宅資源。
              

          04. 重點推進這類示范
              
              創建一批民宿(農家樂)集中村、鄉村旅游目的地、家庭工場、手工作坊等盤活利用樣板。
              
              總結一批可復制、可推廣的經驗模式,逐步推開。
              

          05. 重點規范這些行為
              
              對利用方式、經營產業、租賃期限、流轉對象等進行規范,防止侵占耕地、大拆大建、違規開發,確保盤活利用的農村閑置宅基地和閑置住宅依法取得、權屬清晰。
              
              守住法律和政策底線,不得違法違規買賣或變相買賣宅基地,嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。
              
              維護農民權益,不得違背農民意愿強制流轉宅基地和強迫農民“上樓”,不得違法收回農戶合法取得的宅基地,不得以退出宅基地作為農民進城落戶的條件。
              
              研究和推動出臺消防、特種行業經營等領域便利市場準入、監管措施。
              

          農業農村部文件原文
              
              各省、自治區、直轄市、計劃單列市農業農村(農牧)廳(局、委),新疆生產建設兵團農業農村局:
              
              農村宅基地和住宅是農民的基本生活資料和重要財產,也是農村發展的重要資源。近年來,隨著城鎮化快速推進,農業轉移人口數量不斷增加,農村宅基地和住宅閑置浪費問題日益突出。積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作,對于增加農民收入、促進城鄉融合發展和推動鄉村振興具有重要意義。為確保此項工作有序實施、落到實處、惠及農民,現就有關要求通知如下。
              
              一、總體要求
              
              積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作,要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,以提高農村土地資源利用效率、增加農民收入為目標,在依法維護農民宅基地合法權益和嚴格規范宅基地管理的基礎上,探索盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施,為激發鄉村發展活力、促進鄉村振興提供有力支撐。
              
              積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作,要突出服務鄉村振興。緊緊圍繞實施鄉村振興戰略,著眼鄉村產業發展需求,推動美麗鄉村建設。要守住盤活利用底線。嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線,符合國家和地方關于宅基地管理、國土空間規劃、用途管制、市場監管和傳統村落保護等法律法規和政策。要堅持農民主體地位。充分尊重農民意愿,調動農民參與的積極性和主動性,切實保護農民合法權益,千方百計增加農民收入。要注重規劃先行要求。與村莊規劃相銜接,與鄉村產業發展規劃相匹配,遵守安全消防規定,符合環保衛生要求,注重綠色發展。要發揮基層首創精神。支持地方大膽創新、積極探索,不搞“一刀切”,不得強迫命令。
              
              二、重點工作
              
              一)因地制宜選擇盤活利用模式。各地要統籌考慮區位條件、資源稟賦、環境容量、產業基礎和歷史文化傳承,選擇適合本地實際的農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用模式。鼓勵利用閑置住宅發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創意辦公、電子商務等新產業新業態,以及農產品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產業融合發展項目。支持采取整理、復墾、復綠等方式,開展農村閑置宅基地整治,依法依規利用城鄉建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市等政策,為農民建房、鄉村建設和產業發展等提供土地等要素保障。
              
              二)支持培育盤活利用主體。在充分保障農民宅基地合法權益的前提下,支持農村集體經濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅。鼓勵有一定經濟實力的農村集體經濟組織對閑置宅基地和閑置住宅進行統一盤活利用。支持返鄉人員依托自有和閑置住宅發展適合的鄉村產業項目。引導有實力、有意愿、有責任的企業有序參與盤活利用工作。依法保護各類主體的合法權益,推動形成多方參與、合作共贏的良好局面。
              
              三)鼓勵創新盤活利用機制。支持各地統籌安排相關資金,用于農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用獎勵、補助等。條件成熟時,研究發行地方政府專項債券支持農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用項目。推動金融信貸產品和服務創新,為農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用提供支持。結合鄉村旅游大會、農業嘉年華、農博會等活動,向社會推介農村閑置宅基地和閑置住宅資源。
              
              四)穩妥推進盤活利用示范。各地要結合實際,選擇一批地方黨委政府重視、農村集體經濟組織健全、農村宅基地管理規范、鄉村產業發展有基礎、農民群眾積極性高的地區,有序開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點示范。突出鄉村產業特色,整合資源創建一批民宿(農家樂)集中村、鄉村旅游目的地、家庭工場、手工作坊等盤活利用樣板??偨Y一批可復制、可推廣的經驗模式,探索一套規范、高效的運行機制和管理制度,以點帶面、逐步推開。
              
              五)依法規范盤活利用行為。各地要進一步加強宅基地管理,對利用方式、經營產業、租賃期限、流轉對象等進行規范,防止侵占耕地、大拆大建、違規開發,確保盤活利用的農村閑置宅基地和閑置住宅依法取得、權屬清晰。要堅決守住法律和政策底線,不得違法違規買賣或變相買賣宅基地,嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。要切實維護農民權益,不得以各種名義違背農民意愿強制流轉宅基地和強迫農民“上樓”,不得違法收回農戶合法取得的宅基地,不得以退出宅基地作為農民進城落戶的條件。對利用閑置住宅發展民宿等項目,要按照2018年中央一號文件要求,盡快研究和推動出臺消防、特種行業經營等領域便利市場準入、加強事中事后監管的措施。
              
              三、保障措施
              
              一)強化組織領導。各地要高度重視農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作,加強統籌領導,搞好指導服務,強化部門協調,形成工作合力。要根據本地實際制定具體實施方案、操作細則和配套政策,進一步明確目標任務、主要內容和重點措施,確保盤活利用工作取得實效。
              
              二)強化政策扶持。各地要認真落實黨中央、國務院關于鄉村振興、城鄉融合發展、返鄉下鄉人員創業創新等文件要求,完善適合本地實際的農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用政策,出臺扶持措施,簡化市場準入,優化登記、備案等手續。要推動做好村莊規劃編制、房地一體的宅基地使用權確權登記頒證、農村宅基地和農房調查、農村人居環境整治等基礎工作,為盤活利用工作創造有利條件。
              
              三)強化宣傳引導。各地要依托報刊、電視、網絡、微博、微信、新聞客戶端等媒體,深入宣傳和解讀農村閑置宅基地和閑置住宅利用法律法規和政策。要組織開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用典型案例征集推介活動,宣傳盤活利用工作中涌現出的典型,營造良好的社會輿論氛圍。
              
          農旅融合:實現鄉村振興人氣聚集的主要路徑
              
              改革開放后的中國在人口學方面經歷著兩個重要變化:人口老齡化日益嚴重,以及由農村進入城鎮的流動人口的迅猛增加。人才是農業發展的第一要素,農民是農業發展的第一主體。導入旅游產業,以三產帶動一產發展,推動二產發展,形成三二一產聯動的發展模式,從而提升鄉村的吸引力,增加吸引新農人和新鄉民的持續動力,是農村快速聚集人氣、快速建設發展的有效路徑。
              

              隨著農村人口向城市轉移,農村勞動力短缺,耕地拋荒,留守兒童、留守老人問題呈現,“空心村”成為近年來農村發展的嚴重問題。中國農村目前存在著農民收入增長緩慢、農村人才缺失、勞力缺失、基礎設施建設落后、生產模式落后,村莊治理等問題。
              
              一、現代農民的類型
              
              “鄉村是不是振興,關鍵是看人氣”,中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊如是說。
              
              鄉村人氣的聚集不能只依賴原住民的人口擴增,需要依靠產業提升、產業轉變、產業聚集而形成新的人口聚集,也就是要形成新的“現代農民”體系?,F代農民主要包括擁有戶籍、擁有土地的“原住民”;擁有戶籍、進城后返鄉的二代農民;農業產業升級帶來的新型職業農民;從事創新創客的“情懷鄉民”;以養生養老為目的“回歸鄉民”。
              

              (一)老農人
              
              通過教育培訓,農民的綜合素質和技能水平獲得提升,一批務農、有經驗的“老農人”轉變觀念提升技能,成為家庭農場、農民專業合作社和農業企業的基礎力量。傳統農民是一種被動烙上的“身份”,而新型農民是一種主動選擇的“職業”。他們參與規?;?、集約化經營,開展標準化、專業化生產,為確保國家糧食安全和重要農產品供給提供了基礎支撐。
              

              (二)新農人:為鄉村注入新的要素
              
              新農人是具有知識、眼光、技能、追求的一群人,他們中不乏海歸回國、城市青年下鄉或鄉村進城求學然后再回鄉從事農業的高學歷人士、有經營工業商業的成功者,也有進城務工、在外參軍轉業回鄉的草根青年農民。
              
              1. 新型職業農民
              
              一批能創新、敢創業的新型職業農民加入農民隊伍,引領了現代農業發展的方向。他們通常是專業大戶、家庭農場主、農民專業合作社和農業企業的經營主體。農業領域正成為創業創新的沃土,“互聯網+”現代農業等新業態催生一批跨界新農人,為現代農業發展注入了新鮮血液。在戶籍制度、土地制度漸次放開,逆城市化潮流日趨明顯的時代背景下,新農人將帶來鄉村人口結構的重塑。
              
              2. 返鄉就業青年
              
              鄉村工作機會增多,吸引鄉村青年返回家鄉就業。旅游引導的三一二產融合發展的產業體系帶來人口的回流,形成產業與人口的正反饋。例如臺灣宜蘭縣蘇澳鎮白米社區是“木屐之鄉”。1993 年村民牽頭成立“白米社區發展協會”,把復興“白米甕”的木屐產業,作為社區產業發展方向,通過生產、制作和銷售木屐,白米社區每年吸引大量人潮,產生巨大經濟和社會效益,以前到城市工作的年輕人看到了木屐產業帶來的生機,開始陸續回流。年輕人回流,也讓木屐玩出了更多新花樣。在年輕人的倡導下,以“木屐新花樣”為主題的“蘇澳鎮白米文化祭”,每年都在社區上演,吸引了成千上萬名游客參與。白米社區的模式實現鄉村青年的“留下來”和“引回來”。
              
              (三)新鄉民:旅游將人口從城市搬運到農村
              
              1.“回歸鄉民”:真正回到農村生活的養生養老
              
              土地具有天然的吸引力。鄉村的山水、鄉村的田園,天然的食材,日出而作日落而息的自然生活規律,村口大樹下的談天說地,這些最簡單的生活場景、人文文化、生態環境成為最核心的吸引力。越來越多的人選擇回歸,養生、養老客群成為新鄉民的主力軍。
              
              2.“情懷鄉民”:創新創業創客,為農村文化注入活力
              

              一批心懷鄉土的新知青、藝術家、跨界精英等到鄉村尋找創作靈感、追求田園生活。例如浙江麗水的古堰畫鄉,以油畫制作為特色產業,包含了來自福建、海南和溫州等地的知名油畫家上百人。古堰畫鄉從最初自發形成的油畫創作點,發展到現在的美術寫生基地、創作基地、商品油畫生產基地,還從油畫擴展到了藝術領域,融合了民間藝術、音樂藝術、攝影藝術等,開設了民間藝術工坊、攝影展覽館等。畫家、畫院學生和攝影家等形成新型鄉村居民,他們組建新社群,與原來的鄉村居民一起重塑鄉村的人口結構、文化結構與社會結構。
              
              新鄉民是旅游為引導的三一二產融合發展的結果,是獨立于原來城市人與農村人概念的獨立結構,它不再以鄉村傳統的戶籍、土地進行劃分,而是一個地理意義上的居住概念。老農人、新農人、新鄉民構成新型鄉村居民結構,他們在鄉村的聚集過程中形成鄉村新的文化土壤與自治結構。
              
              二、旅游引導下的三產融合實現人氣聚集
              
              產業是農村發展的基礎,而傳統農業難以提供鄉村吸引人的持續動力。導入旅游產業,以三產帶動一產發展,推動二產發展,形成三二一產聯動的發展模式,從而提升鄉村的吸引力,增加吸引新農人和新鄉民的持續動力,是農村快速聚集人氣、快速建設發展的有效路徑。
              
              旅游具有搬運人口、帶動消費的基本特征。旅游的強關聯性和帶動性,孵化出大量農村新產業、新業態、新模式,促進農村全產業體系的構建,進而提供新的工作機會和就業崗位。從“人氣”的角度看,旅游是帶動外來人口,促進外來消費,實現消費促進鄉村發展的最有效、最直接的手段之一。
              
              老農人、新農人、新鄉民構成的鄉村居民,形成農村人口聚集,激發鄉村的民宿業、餐飲休閑業、健康服務業、酒店服務業、會議會展業、文旅產業、零售服務業、鄉村電子商務、親子教育業、演藝產業、交通業等第三產業的發展。旅游帶動的三產融合發展為農村提供了眾多的就業機會與職業形態,如農產品銷售員、互聯網技術人員、農產品包裝工人、手工藝品制作人、手作傳授師、文創個體戶、鄉村講解員、酒店服務員、民宿經營者、美食烹調師、養生保健師等。
              
              隨著新農人和新鄉民進入農村,激發更多新的職業形態,增加就業機會,從而使鄉村建立起以產業為基礎,人口回流為核心的新農村人口發展模式。
           
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